Martin Junkernheinrich leitet den Expertenrat zur „Stärkung der kommunalen Handlungsfähigkeit“ der Bertelsmannstiftung.
WirtschaftswissenschaftlerKommunen stecken in „größter Finanzkrise seit der Deutschen Einheit“
Von Julia Hahn-Klose
7 min
Prof. Dr. Martin Junkernheinrich ist Leiter des Expertenrates „Stärkung der kommunalen Handlungsfähigkeit“ der Bertelsmann Stiftung.
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Herr Junkernheinrich, wie geht es den kommunalen Haushalten?
Die Kommunen sind in der größten Finanzkrise seit der Deutschen Einheit. Das Defizit der Kommunen in Deutschland ist in den letzten beiden Jahren sehr schnell auf 31,9 Milliarden Euro im Jahr 2025 gestiegen. Damit sind 7,7 Prozent der Ausgaben nicht durch Einnahmen gedeckt. Das ist die höchste Zahl, die in der amtlichen Statistik dokumentiert ist. In Nordrhein-Westfalen sind die kommunalen Defizite schon in früheren Jahrzehnten aus dem Ruder gelaufen. Die Kommunen haben dann zwei Jahrzehnte und mehr konsolidiert und müssten jetzt eigentlich ihre Altschulden tilgen. Wir dürfen die Fehler der Vergangenheit nicht wiederholen.
Warum steckt NRW besonders tief in der Misere?
In keinem Bundesland sind die kommunalen Defizite und die kommunalen Schulden höher und die Investitionsspielräume geringer als in NRW. Das hängt von ungelösten Strukturproblemen, einem hohen Kommunalisierungsgrad der Aufgaben – in NRW müssen die Kommunen mehr Aufgaben wahrnehmen als in anderen Ländern – und einer Unterdotierung des kommunalen Finanzausgleichs ab. Der Finanzausgleichstopf für die Kommunen ist zu gering bemessen.
Köln – und das entspricht dem Trend aller Kommunen – verzeichnete in den 2010ern noch positive Saldi. Hätte die Stadt besser vorsorgen können?
Gegen die multiplen Krisen der letzten Jahre können die Kommunen nicht hinreichend gegensteuern. Sie erfüllen in hohem Maße pflichtige Aufgaben, die der Bund und das Land ihnen – oftmals ohne hinreichende Gegenfinanzierung – gegeben haben. Zudem haben wir seit 2018 kein nennenswertes Wirtschaftswachstum mehr. Stattdessen steigen in Inflationsraten und damit die Ausgaben insbesondere im Sozial- und Jugendhilfebereich.
Die Kommunen können ihre Einnahmen nur über Grund- und Gewerbesteuer beeinflussen.
Das haben sie in NRW auch kräftig gemacht. Nordrhein-Westfalen ist das kommunale Hochsteuerland: Nirgendwo sind die Gewerbesteuer und die Grundsteuer höher als in diesem Bundesland. Da sagt der Ministerpräsident gerne, ein Drittel der Steuereinnahmen des Landes geht ja in die Kommunen. Das reicht aber bei der kommunalen Aufgabenfülle in NRW nicht aus. Allein die überörtliche Sozialhilfe kostet in NRW mehr als sieben Milliarden Euro netto und wird von den Kommunen getragen. Im Saarland und Sachsen-Anhalt finanziert das die Landesregierung.
Ihr Handlungsspielraum ist gering, aber wie passen die Kommunen ihre Ausgaben an die Krise an?
Wie in früheren Krisen auch, kürzen sie bei den freiwilligen Ausgaben und bei den Investitionen und sie verschulden sich erneut massiv. Bei den Pflichtaufgaben könnte man sparen. Das geht aber nur mit Land und Bund, denn diese haben die Gesetze und Verordnungen geschaffen. Freiwillige Aufgaben sind eigentlich nur nicht regulierte Aufgaben. Sie sind für den „sozialen Kitt“ in den Kommunen von zentraler Bedeutung. Kürzungen bei Sport- und Fördervereinen, bei Bibliotheken, bei Theatern, bei Schwimmbädern, bei Jugendtreffs und bei Frauenhäusern sind kontraproduktiv. Präventionsmaßnahmen sind freiwillige Leistungen, aber wichtig.
Wo steuern wir in zehn Jahren in NRW hin, wenn die Kommunen nicht mehr investieren können?
Ich spreche viel mit Bürgermeistern und Kämmerern, die sagen: „Wenn wir jetzt nicht investieren, zerbröseln uns unsere Kommunen“. Die Kommunen in Deutschland haben insgesamt über Jahre zu wenig investiert, wir haben desinvestiert. Und die NRW-Kommunen haben nochmal deutlich weniger investiert als die Kommunen in vergleichbaren Ländern. Und es gibt viele Brücken, die in den nächsten 15 Jahren saniert werden müssen. Das haben wir zu lange geschoben. NRW ist das Land mit dem geringsten kommunalen Investitionsspielraum. Daher nehmen die Kommunen hohe Investitionskredite auf, und verschieben damit die Finanzierungslast in die Zukunft und auf jüngere Generationen.
Was hat das langfristig für politische Kosten, was macht das mit den Bürgerinnen und Bürgern?
Ich bin der Überzeugung: Wenn die Kommunen versuchen noch mehr freiwillige Leistungen einzusparen, wird die Unzufriedenheit bei den Bürgern deutlich zunehmen. Der Expertenrat „Stärkung der kommunalen Handlungsfähigkeit“ fordert, die Grundsteuer zu erhöhen, was fiskalisch auch sinnvoll ist. Aber wir wissen auch, dass dies auf die Mietnebenkosten durchschlägt. Und die Mieten sind ein politisch sehr relevanter Faktor für die Bürger. Das heißt, wir müssen das kurzfristig anders lösen. Bund, Länder und Kommunen müssen alle ihren Beitrag leisten. Und wenn das nicht erfolgt, wenn dieser finanzielle Abwärtsprozess nicht ausgebremst werden kann, dann wird sich das auch bei den Wahlergebnissen niederschlagen.
Die Kommunen haben am Montag beim Aktionstag „Kommunen am Limit“ mehr Geld vom Bund gefordert. Der hat aber ja auch nicht gerade Geld übrig. Wie ist das zu lösen?
Die Kommunen sind viele Jahre nach Berlin gefahren und haben Geld gefordert. Auch die Länder pilgern gerne in die Bundeshauptstadt und sagen: „Jetzt muss sich der Bund bewegen!“ Das ist mittlerweile ein Ritual und hat zu politischen Blockaden geführt. Die finanziellen Möglichkeiten des Bundes haben deutlich abgenommen. Und die Länder sind verfassungsrechtlich für die kommunale Finanzausstattung ihrer Kommunen zuständig. Der alleinige Blick auf den Bund bedeutet häufig auch, wir lenken von unserem eigenen Handlungsbedarf ab.
Wir haben in Köln die Opernsanierung, die mit 1,5 Milliarden Euro für Bau- und Finanzierungskosten über die Jahre den Haushalt belastet. Ist die Stadt Köln auch zum Teil selbst schuld an ihrer Situation?
Köln ist eine sehr bunte Stadt. Köln hat einen hohen Sozial- und Jugendhilfeetat, der sehr viele Ausgaben bindet. Das alles schränkt die Finanzierungsmöglichkeit für eine kulturelle Milliardeninvestition de facto ein. 1,5 Milliarden sind ein großes Wagnis gewesen. Wie bei vielen Großinvestitionen sind die Kosten am Ende höher gewesen als in der Planung.
Sie haben im Expertenrat eine Reihe von Ideen aufgestellt, wie die kommunale Handlungsfähigkeit gestärkt werden kann, ein Punkt ist die Digitalisierung. Wie kann sie Kosten senken?
Die Digitalisierung der kommunalen Verwaltung ist eine wichtige Aufgabe und da hat NRW in der Vergangenheit nicht geglänzt. Digitalisierung kann Anträge der Bürger vereinfachen. Die Bürger müssen dann vieles nicht mehrfach ausfüllen. Der Weg dahin ist lang, das ist eine Generationenaufgabe. Und er wird hinreichend nur dann zur Verwaltungsvereinfachung und Kostensenkung beitragen, wenn wir den hochkomplexen Sozialbereich mit in diese Digitalisierung einbinden. Dazu müssen wir mehr pauschalieren: Wir haben zahlreiche Einzelleistungen, weil wir Einzelfallgerechtigkeit wollen. Aber die Einzelfallgerechtigkeit können wir auf diesem Weg nicht realisieren. Sehr viele Hilfeempfänger gehen unterwegs verloren. Viele Hilfeempfänger erscheinen ja nur noch sehr zurückhaltend bei den Sozialämtern. Auch der Datenschutz darf kein Hindernis für politisch gute Lösungen sein. Angaben, die die Kommune ohnehin in ihren Papierakten haben, sollten wir digitalisieren, weil wir sonst den Zug der Zeit verpassen.
Sie haben auch vorgeschlagen, Aufgaben unter den drei Ebenen neu zu verteilen – etwa den Bund das Kfz-Zulassungswesen übernehmen zu lassen.
Man hat in der Vergangenheit viele Aufgaben an die Kommunen gegeben, als das technisch nicht anders ging. Es wäre wenig praktikabel gewesen, nach Flensburg zu fahren und dort sein Auto anzumelden. Jetzt haben wir aber mehr als 20 Jahre digitale Erfahrungen in Deutschland und deshalb gibt es viele Aufgaben, die man mit zentraler Software leicht erledigen kann.
Dazu zählen Leistungen der Familienkasse und auch die Kfz-Anmeldung. Wir sollten bei den Kommunen nur das machen, was beratungs- und einzelfallorientiert ist. Für Standardaufgaben brauchen wir kein Vor-Ort-Wissen. Daher sollten wir sie digitalisieren und zentralisieren.
Wie können Fördermittel unbürokratischer an Kommunen vergeben werden?
Es gibt ganze „Förderministerien“, die immer wieder neue Programme auflegen. Auch die Ausschreibungsverfahren binden viel Personal und sind kostenintensiv. Wenn man das einschränkt, würde man auch bei Bund und den Ländern Kosten einsparen. Die Kommunen wissen am besten, wo sie investieren müssen. In NRW haben wir sehr viele Förderprogramme und es ist auch eine politische Spielwiese, besonders in der Vorwahlkampfzeit. Dann fahren die Politiker gerne in eine Kommune und überreichen einen Scheck.
Zur Person
Prof. Dr. Martin Junkernheinrich ist Leiter des Expertenrates „Stärkung der kommunalen Handlungsfähigkeit“ der Bertelsmann Stiftung und Mitherausgeber des Jahrbuchs für öffentliche Finanzen (JöFin). Zuletzt hat er als Inhaber des Lehrstuhls für Stadt-, Regional- und Umweltökonomie an der Rheinland-Pfälzischen Technischen Universität Kaiserslautern-Landau (RPTU) gelehrt und geforscht.