In der Bundesrepublik ist es das Parlament, das den Ernstfall feststellen muss. Doch was passiert, wenn es nicht rechtzeitig zusammentreten kann? Fällt der Krieg dann aus?
Zwei EskalationsstufenWas ist, wenn der Angriff auf Deutschland kommt?
Von Marco Seliger
8 min
Polizei und Militärpolizei sichern Teile einer beschädigten Drohne, die von polnischen Behörden abgeschossen wurde. Wird dieses Szenario auch hierzulande Realität? dpa
Copyright: Wojtek Jargilo/PAP/dpa
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Es war in der Nacht vom 9. auf den 10. September, als mehr als ein Dutzend russischer Drohnen in den polnischen Luftraum eindrangen. Es handelte sich teilweise um größere Fluggeräte, wie sie Russland tausendfach in der Ukraine einsetzt. Die Luftverteidigung konnte die meisten Drohnen abwehren, es entstand lediglich geringer Schaden. Polen und die Nato protestierten bei der russischen Regierung in Moskau.
Doch was geschieht, wenn es nicht der polnische Luftraum ist, der von Russland verletzt wird, sondern der deutsche? Wenn auf dem Radar der Bundeswehr Flugkörper auftauchen und einige von ihnen hinter der Grenzstadt Frankfurt (Oder) niedergehen? Wenn wieder niemand verletzt wird und der Schaden gering bleibt?
In diesem Fall hätte ein fremder Staat deutsches Territorium mit Waffentechnik verletzt. Ist das schon Krieg? Muss der Bundestag den Verteidigungsfall feststellen oder doch nur den Spannungsfall?
Zwei Eskalationsstufen im Ernstfall
Die deutsche Verfassung kennt zwei Eskalationsstufen für den Ernstfall. Der Spannungsfall, geregelt in Artikel 80a des Grundgesetzes, kann vom Bundestag festgestellt werden, wenn der Verteidigungsfall droht. Er dient als Vorwarnung, als juristische Brücke in einer Situation, die bedrohlich, aber noch kein offener Krieg ist.
Das ist keine bloße Theorie mehr. Der außen- und sicherheitspolitische Fachmann der Union, Roderich Kiesewetter, schlug kürzlich mit Blick auf die andauernden hybriden Attacken des russischen Regimes gegen Deutschland und andere europäische Staaten vor, dass der Bundestag jetzt den Spannungsfall ausrufe. Das ist gar nicht so weit weg von einer Aussage, die Bundeskanzler Friedrich Merz Ende September auf dem „Schwarz Ecosystem Summit“ in Berlin gemacht hat. Deutschland, sagte er dort, sei zwar nicht im Krieg, aber auch nicht mehr im Frieden.
Der Verteidigungsfall wiederum, niedergelegt in Artikel 115a des Grundgesetzes, tritt ein, wenn Deutschland mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Dann gilt der Notstandsmodus: Die Bundeswehr darf ohne Einschränkungen verteidigen, Grundrechte können eingeschränkt und Gesetze mit verkürzten Verfahren erlassen werden.
Doch wann genau beginnt ein bewaffneter Angriff? Reicht eine einzelne Drohne, die auf einem Acker bei Frankfurt (Oder) niedergeht? Oder braucht es einen gezielten Schlag gegen eine Kaserne, einen Militärflugplatz oder das Kanzleramt in Berlin? Rein juristisch wäre schon der erste Fall ein Angriff. Politisch betrachtet jedoch dürften Parlament und Regierung diese Fragen sehr genau abwägen.
Ein vorschneller Verteidigungsfall könnte eine heikle Situation eskalieren lassen. Er würde mutmaßlich die Nato hineinziehen und zu einer möglichen Spirale der Gewalt führen. Ein zu spätes Handeln wiederum könnte die Verteidigungsfähigkeit infrage stellen und das Vertrauen der Bürger in den Staat erschüttern. Es ist eine Grauzone, die die Autoren der deutschen Verfassung sehr wahrscheinlich bewusst so angelegt haben, um den Politikern Handlungsspielraum zu lassen – und Verantwortung aufzuerlegen.
Das Grundgesetz sieht vor, dass der Bundestag „unverzüglich“ zusammentreten muss, wenn das Bundesgebiet angegriffen wird, um darüber zu beraten, ob der Spannungs- oder Verteidigungsfall ausgerufen wird. „Die Feststellung erfolgt auf Antrag der Bundesregierung und bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens jedoch der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages“, heißt es im Grundgesetz.
Die Abgeordneten müssen sich so schnell wie möglich durchschlagen.
Doch was ist, wenn die Abgeordneten zum Zeitpunkt eines Angriffs auf das Land nicht in Berlin sind? Was ist, wenn sie sich in ihrem Wahlkreis aufhalten, auf Reisen oder in den Ferien sind? Wie kann innerhalb von Stunden ein beschlussfähiges Parlament tagen?
Was für diesen Fall gilt, beschreibt ein früheres Bundestagsmitglied so: „Die Abgeordneten müssen sich so schnell wie möglich durchschlagen.“ Die Frage ist, wohin? Zunächst nach Berlin, dort befindet sich der Reichstag. Doch was ist, wenn das Gebäude zerstört oder blockiert ist? Während des Kalten Krieges gab es Ausweichquartiere für Regierung und Parlament, etwa den Bunker Marienthal im Ahrtal. Wohin der Bundestag heute im Ernstfall ausweichen würde, lässt sich in offenen Dokumenten nicht finden. Es ist offenkundig geheim.
Notparlament kommt ins Spiel
Dafür ist die Regelung klar für den Fall, dass der Bundestag nicht rechtzeitig zusammentreten kann. Dann kommt der „Gemeinsame Ausschuss“ ins Spiel. Dieses Notparlament besteht aus 48 Mitgliedern, 32 aus dem Bundestag, 16 aus dem Bundesrat. Seine Zusammensetzung wird schon in Friedenszeiten festgelegt. Sie richtet sich bei den Bundestagsabgeordneten nach der gegenwärtigen Sitzverteilung.
So sind CDU und CSU derzeit mit elf Mitgliedern vertreten, die AfD mit acht, die SPD mit sechs, die Grünen mit vier und die Linke mit drei. Auch die Namen der Abgeordneten sind bekannt. Die Union etwa wird unter anderem durch den Fraktionschef Jens Spahn und die Bundestagspräsidentin Julia Klöckner vertreten, die AfD unter anderem durch die Vorsitzenden Alice Weidel und Tino Chrupalla, die SPD durch Fraktionschef Matthias Miersch und die Linke durch Heidi Reichinnek. Der Bundesrat wird jeweils durch die Entsandten der 16 Bundesländer repräsentiert.
Der Ausschuss kann nahezu alle Aufgaben übernehmen, die sonst Parlament und Länderkammer innehaben. Nur das Grundgesetz selbst darf er nicht ändern. Seiner Geschäftsordnung ist zu entnehmen, dass für die Mitglieder noch einmal besonders verschärfte Regeln gelten. Sie haben sicherzustellen, „dass sie jederzeit durch den Präsidenten des Bundestags erreichbar sind und auch an kurzfristig einberufenen Sitzungen teilnehmen können“. Wie die Politiker diese Präsenzpflicht gewährleisten können, ob es für sie Sonderflüge, Eskorten oder Ähnliches von ihrem Aufenthaltsort aus gäbe, das geht aus der Geschäftsordnung nicht hervor.
Mit Blick auf die russischen Provokationen und Nadelstiche der jüngeren Vergangenheit stellen sich für Deutschland weitere Fragen: Sollte der Bundestag nicht im Vorhinein genau festlegen, nach welchen Kriterien er den Spannungs- und Verteidigungsfall ausruft? Das Grundgesetz enthält dazu nur eine vage Formulierung: „Der Verteidigungsfall tritt ein, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht.“
Wer formuliert die geheimen Detailpläne?
Die Argumente für eine konkrete Festlegung von Kriterien liegen vermeintlich auf der Hand. Klare Regeln schaffen Transparenz und Vertrauen. Die Bürger wüssten, dass ein Angriff automatisch eine bestimmte Reaktion nach sich zieht. Nato-Partner könnten sich darauf verlassen, dass Deutschland nicht zögert. Ein vordefinierter Mechanismus könnte zudem Entscheidungen beschleunigen.
Doch die Risiken einer solcher Formulierung sind ebenso offensichtlich. Ein Gegner könnte sich gezielt unterhalb der festgelegten Schwelle bewegen. Russlands bisheriges Vorgehen zeigt, dass es das antizipiert. Das Regime in Moskau provoziert, absichtliche Gewalt aber setzt es gegen die Nato bis jetzt nicht ein. Sabotage, Kabelbrände an Bahnstrecken oder andere Störungen erfolgten bisher so, dass eine eindeutige Urheberschaft der Russen nicht nachgewiesen werden konnte.
Zudem würden sich Regierung und Parlament durch einen vordefinierten Mechanismus ihrer Flexibilität berauben, auf unterschiedliche Lagen angemessen zu reagieren. Es bestünde die Gefahr, dass starre Regeln zu einer Eskalation führten, etwa wenn man aufgrund eines technischen Fehlers vorschnell den Verteidigungsfall ausriefe.
Was an Maßnahmen bleibt, ist eine Mischform. Das könnten öffentlich formulierte Grundsätze sein, die klarmachen, dass jeder bewaffnete Angriff auf deutsches Gebiet ernst genommen wird. Sie könnten flankiert werden von geheimen Detailplänen, in denen Schwellenwerte und Reaktionsmuster intern definiert sind. So wüssten die Bürger, was sie im Ernstfall erwartet, ohne dass potenzielle Gegner Deutschland taktisch ausspielen könnten.
Die Frage ist, wer diese geheimen Detailpläne formuliert. Für den Fall, dass es der Bundestag mit seinen 630 Mitgliedern macht, dürften sie wohl kaum lange geheim bleiben. Irgendwer redet immer. Macht es also die Regierung, oder macht es das Parlamentarische Kontrollgremium des Bundestags? Seine Mitglieder sind zur Geheimhaltung verpflichtet. Eine öffentliche Antwort auf diese Frage gibt es nicht. Aber sie wird inzwischen auch von Regierungsvertretern gestellt.
Im Ernstfall geht es aber nicht nur um Definitionen, sondern auch um Zeit. Zwischen dem ersten Einschlag auf deutschem Boden und einer Bundestagsentscheidung könnten Tage vergehen. In dieser Zeit laufen andere Mechanismen an. Krisenstäbe treten zusammen, die Bundeswehr rückt vor, die Nato berät über den Bündnisfall. Der Bundestag (oder der Gemeinsame Ausschuss) ist in diesem Geflecht vor allem das Legitimationsorgan. Er setzt den Rechtsrahmen, innerhalb dessen Regierung und Militär handeln dürfen.
Als ein Angriff auf die Nato befürchtet wurde
Der Spannungsfall ist in Deutschland der gelbe Alarm, das Signal erhöhter Gefahr. Mit ihm kann die Bundesregierung etwa Reservisten einziehen und bestimmte Grundrechte einschränken. Gerade in hybriden Bedrohungslagen, wenn etwa Drohnen immer wieder in Grenznähe niedergehen, Kampfjets den Luftraum verletzen oder massive Cyberattacken geschehen, kann der Spannungsfall eine angemessene Reaktion sein – härter als bloße Diplomatie, aber noch kein offener Krieg.
Das Beispiel Polens zeigt, wie heikel die Lage sein kann. Am 15. November 2022 war in dem Dorf Przewodów nahe der ukrainischen Grenze eine Rakete eingeschlagen, zwei Menschen kamen ums Leben. Der Vorfall ereignete sich, während Russland die Westukraine attackierte.
Zunächst hieß es, es habe sich um eine russische Rakete gehandelt. Polens damaliger Präsident Andrzej Duda sprach bereits mit dem seinerzeitigen Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg über eine mögliche Anwendung von Bündnis-Artikel 4. Darin sind militärische Beratungen im Falle einer Bedrohung geregelt. Im September 2023 kam allerdings eine polnische Untersuchung zu dem Ergebnis, dass es sich um eine Rakete aus Beständen der ukrainischen Armee gehandelt habe. Für Stunden hing das Szenario eines Angriffs auf Nato-Gebiet und damit eines Krieges in der Luft.
Was bleibt, ist die Erkenntnis, dass es keine mathematische Formel für Krieg oder Frieden gibt. Das deutsche Grundgesetz gibt mit seinen Formulierungen für den Spannungs- und Verteidigungsfall einen Rahmen, aber keine Checkliste. Der Bundestag muss im Ernstfall eine politische Entscheidung treffen im Spannungsfeld zwischen zu schneller Eskalation und zu langem Zögern, zwischen öffentlicher Transparenz und geheimen Vorbereitungen. Diese Unbestimmtheit ist Schwäche und Stärke zugleich.
Dieser Text erschien zuerst in der „Neuen Zürcher Zeitung“.